在国际法上，海洋渔业管理的责任主要系归属于船旗国负担。纵使如此，港口国措施（Port State Measures；PSM）为预防、制止和消除IUU捕鱼之有效政策工具之一，已受国际间的广泛认可。任何从事捕鱼或渔业相关活动之船舶，不论在海上作业的期间能持续多长，总有进港卸鱼、转载、补给加油、或更替人员之日。在远洋渔业兴起的背景下，在海外作业的渔船，长年在海上作业，必要时也多选择利用所在地的外国港口进行补给，很少回到船籍国的港口，这种情况非常普遍。由此观点，港口国虽对于外籍渔船，既使法律上并无管辖权，但就渔业管理而言，实处于独特且关键性地位。港口国所可能采取各种措施，例如检查、拒绝船舶入港、拒绝船舶使用港口服务、拒绝船舶卸鱼等，为渔船作业中的重要环节。反之，港口国措施对于打击IUU捕鱼行为，也能够产生甚大的遏止与吓阻作用。另一方面，在渔船所使用的港口实施渔业管理措施，相对于为数众多的渔船，毋宁具有更大的成本有效性（cost- effective）。此外，由贸易的观点，港口亦为鱼类与鱼货进入其市场的第一个关口，对于以贸易相关措施抑制IUU捕鱼的经济命脉，港口国亦具有关键性的地位。
然而，上述港口国的关键地位，若发挥得宜，得以成为打击IUU捕鱼行为的利器；反之，若港口国未能与船旗国及渔业管理组织合作，负起其管制责任，则也可能成为管理环节上的缺口，甚至可能沦为不肖业者所乐于使用的所谓“方便港口”（port of convenience）。由此吾人可以体认到，港口国措施在打击IUU捕鱼行为上所扮演的角色，实为一双面刃：用的合宜，则为利器；疏于纪律，也可能成为规避管理的避风港。
有鉴于为预防、制止和消除IUU捕鱼的港口国措施的重要性，联合国粮农组织（FAO）渔业委员会（COFI）于2007年责成草拟一具法律上拘束力（legally binding）的国际协议（以下简称PSM协议）。为此目的，FAO于2007年9月间召开专家小组，拟具协议草案，并于2008年6月及2009年1月间，分别召开了两次技术性咨询（Technical Consultation），由FAO各会员国代表对于协议草案进行逐项审议与协商。原本各方预期此项审议与协商应能于2009年完成，并交2009年3月间所召开的COFI会议中通过。但事与愿违，随着咨询之进行，本协议的规定内容固然愈加具体清晰，但同时港口国在本协议下所负担的义务，也愈形加重，而主要远洋捕鱼国对此一协议的态度，也同时渐趋谨慎。在此诸多因素交相影响下，各方了解到在两次技术咨询会议的时间内，本协议条文的咨询无法如期完成。技术咨询的主席将于2009年3月向COFI报告技术咨询之进程，并请求COFI重新授权技术咨询继续就本协议条文的审议。预期技术咨询将会于 2009年继续召开会议，持续进行对PSM协议条文的审议。
本文将首先简述港口国管制之国际法基础，其次略述运用港口国措施作为打击IUU捕鱼行为的进程，以说明现阶段的国际最新努力的背景。其后本文将简述现行协议草案之基本原则、内容要项，并附带论及仍具争议性的议题。
一、港口国管制的国际法基础
在通常情况下，港口系位于一国的内水（internal waters）以内。而一国对于其内水，享有完全的主权。从而，在国际习惯法上，一国有权利指定其对外开放国际通商的港口，也得决定不予开放的港口。同时，一国也有权利，订定外国船舶进入其港口应行遵守的条件。例如，海洋法公约第25(2)条即规定，在船舶驶往内水或停靠内水外的港口设备的情形下，沿海国也有权采取必要的步骤，以防止任何对准许这种船舶驶往内水或停靠港口条件的违反。而海洋法公约在第12部分有关海洋环境保护的规定中，特别是第 218(1)条中，进而规定港口国对于违反国际规则与标准的海洋环境污染的管辖权。
在以上一般国际法的原则之外，国际间也透过多边协议或机制的规定，赋予港口国行使港口国管制的责任，甚至进而许其拒绝船舶入港的情形。例如对于在国际海事组织（IMO）下有关航行安全及海洋环境（例如在SOLAS 或MARPOL公约下）的规则与标准的执行，在各区域内的港口国间有数个备忘录，例如巴黎备忘录（Paris MOU）。在这些区域性的港口国管制建制下，各港口国对于自愿进入其港口的外国商船，每年有对其中一定比例的船舶进行检查的责任；对于不合格的船舶，在其改善以前，应禁止其离开港口；对于履次不合格的船舶，应禁止其进入区域内任何港口。
从而，国际法上港口国实施其管制的基础，在于由其领土主权而来的完全（plenary）权力。对于其受条约或其它国际文件所规制的事项，港口国负有额外的义务与责任，实施更加严格的管制措施。
二、以港口国措施打击IUU捕鱼行为
国际文件中对于运用港口国措施以打击IUU捕鱼行为，则是经过历时较长的发展过程。由此整体观点而言，目前国际间就PSM协议的咨询，可说是在此一逐步具体化的过程中的最新进展。
1993年所通过的遵从协议（Compliance Agreement）第V(2)条，首先勾勒出港口国在打击IUU捕鱼行为，辅助船旗国的可能角色，也即，当某一艘渔船自愿地进入其船旗国以外的任一缔约国港口，而该缔约国有合理的理由（reasonable grounds）相信该渔船曾从事削弱（undermines）国际保育及管理措施有效性的行为时，应立即通知其船旗国。同时，该条也为港口国措施的进一步发展，预留伏笔，言明：各缔约国得就港口国对认定违规行为所必要，所从事的调查措施，另行订定安排。
在1995年所通过的鱼群协议（UNFSA）第23条，则进一步规定港口国有权利与义务，依据国际法，实行增进次区域、区域和全球性养护与管理措施成效的措施。特别是，港口国得对自愿进入其港口或其岸外码头的渔船，检查其证件、渔具和船上渔获；港口国并得制定规章，授权其相关全国性机关，对经证实为在公海上以削弱次区域、区域或全球性养护及管理措施成效的方式所捕捞的渔获，禁止其卸载和转载。同时，该条也言明，本条不影响一国根据国际法对其领土内的港口所行使的主权。
鱼群协议针对港口国措施，虽只有第23条单一条文的规定，但同时言简意赅地勾勒出以港口国措施作为渔业管理工具的基本原则与要素。值得注意的有以下两点：首先，第23条表明在国际法上，港口国原即对其港口享有主权；港口国原即有权利，对于自愿性进入其港口的船舶采取措施；惟要求其必须针对某些船舶采取特定目的的措施，则须以条约明定的，而第23条即为明定此种条约义务的规定。其次，第23条揭示了港口国措施在渔业管理上的两个主要元素：一是港口国检查；二是禁止卸鱼或转载，或者扩及其它港口的使用。
2001年FAO所通过的IUU国际行动计划 （IPOA-IUU）中，除再次肯认并进一步细致化前述UNFSA第23条中所揭示的原则以外（参见IPOA-IUU第52,53,56,59等段），对于港口国所得实行的措施，增加了下列几项新的元素：例如第55段要求渔船与从事渔业相关活动的船舶于要求进港前，以事前合理期限的通知，告知港口国其渔捞许可、渔捞行程详情、及船载鱼量，以便判断该等船舶是否曾从事或支持IUU捕鱼行为。第58段例示出港口国于进行检查时，所应收集的各项信息，并应于适当情形时将该等信息通报与船旗国或区域性渔业管理组织。相对而言，第57段中规定港口国应该公布其对外开放外国渔船进入的港口，并应该确保其于该等港口，有执行港口检查的能力（capacity）。第64段言及各国应该在相关区域性渔业管理组织和各国间，就港口检查措施，包括信息交流，进行合作。但 IPOA-IUU对于港口国措施所带来最重大的改变，规定在其第63段，即在区域性渔业管理组织所发展的港口国措施中，应实行一根本性的假设（presumption），也即，对于在该等组织水域内从事渔业活动的船舶，若其船旗国并非该等组织的缔约方，或其船旗国并未同意与该等区域性渔业管理组织合作，应假设该等船舶可能从事IUU捕鱼行为，除非该等船舶能够证明其渔获系以符合相关养护与管理措施所捕捞者。此一规定也源自IPOA-IUU中对 IUU捕鱼行为的核心概念而来，也即，运用法律上所谓的假设（或称推定）及举证责任的倒置（reversal of burden of proof），先假定所有非缔约方或非合作方旗下的渔船的活动皆为「不受规范」，再由该等船舶背负举证责任，推翻先前推定。以下我们将看到，PSM协议中持续运用此一概念，此一原则并成为目前各国咨询的争议焦点的一。
在IPOA-IUU的后，国际上对港口国措施在打击IUU捕鱼行为的重视，有增无减。2002年11月间，FAO召开专家咨询，研拟“为打击IUU捕鱼行为的港口国措施的备忘录”（Memorandum of Understanding on Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing）。2003年第25届COFI会议建议各国召开技术咨询。2004年的技术咨询中，将此一文件更名为「为打击IUU捕鱼行为的港口国措施的范本纲要」（Model Scheme on Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing），以供各区域中进一步发展其MOUs使用。该一范本纲要并经2005年的COFI加以认可。
顾名思义，范本纲要所提供的，是一具体港口国措施计划，特别是区域性渔业管理组织所采取的措施计划（例如区域性MOUs），或港口国的内国措施内，所可能采取的原则与指导方针（principles and guidelines）。除了以上已经提及的要素以外，模板纲要的拟议过程中，就以下几点所作成的政策决定，特别值得注意：首先，模板纲要中所谓的「fishing vessels」，除了指渔船以外，还包括支持性船舶、运搬船、及其它直接使用于渔捞作业中的船舶（any other vessels directly involved in such fishing operations）。第二，范本纲要在其第二项下，对于港口国应负的责任，已有相当详细的规定，其中包含其指定并公布对外开放的港口的责任、要求入港的渔船事先申请并提报信息的责任、执行检查并收集信息的责任、以及在特定情形下禁止渔船使用其港口服务的责任。第三，范本纲要在其第三项下，对于港口国所实施的检查应予遵循的程序的各个面向，以及港口国检查所应注意的事项及应遵守的界限，有相当详细的规定。第四，范本纲要在其第四项下，对于构成IUU捕鱼的行为有例示性的规定；而在其第五项下，则对于港口国与其它国家及区域性渔业组织间的信息交换，有所著墨。至于细部的程序性规定，模板纲要中有五项附件，分别规定渔船入港前应提交的信息、港口国检查的程序、港口国检查的结果、港口国检查人员的训练、以及港口国检查的信息系统。
然而，不论是IPOA-IUU或范本纲要，不论其在实务上的影响力，形式上而言皆为供国家自愿实行的法律文件。而运用港口国措施以打击IUU捕鱼行为此一概念，由遵从协议或鱼群协议中的单一条文，逐渐发展到在IPOA-IUU或范本纲要中的蔚然成形。在其内容逐渐发展完备的同时，赋予其更具强制性的法律地位的想法，也受到更大的支持。在FAO于2007年第27届COFI会议中，各国支持挪威以范本纲要为基础，进一步就港口国措施的整理配套（a comprehensive suite of port State measures）发展一具法律上拘束力的新协议的提案，并授权FAO于2007年下半年为此目的召开专家小组，于2008年上半年召开技术咨询，以将最后的结果于2009年向COFI第28届会议报告。COFI并欢迎挪威负担2008年技术咨询所需经费的提议。于此基础上，遂展开了现今的国际努力，惟经过2008年6月及2009年1月的两次技术咨询，各国仍尚未能够完成此一协议的协商。但吾人预期COFI于2009年3月的会议中，会决定授权此一技术咨询的继续进行，直到其完成其工作为止。
本文以下将就PSM协议发展至今，已然确立的基本性质、最重要的内容、以及尚有争议的事项，作简要论述。国际间就PSM协议的协商，虽然尚在进行中，但现阶段的草案内容，以及其它有关文件，皆登载于FAO的网站上。（http://www.fao.org/fishery/nems/38334/en）而本文以下将就
三、PSM协定的基本性质
了解PSM协议主旨的关键之一，在于掌握此一协议的基本性质。一言以蔽之，PSM协议为规定港口国义务的最低标准（minimum standards）的协议。引申而言，由此一基本性质得导引出以下几项重要的意涵：
PSM协议的大部分的条文，系针对港口国所为的法律陈述（legal statements addressed to port states）。PSM协议与各缔约国关系最大的，系在于该等国家作为一港口国（in its capacity as a port state）的面向。
PSM协议的大部分的条文，系在规定港口国的义务；同时恪遵并再次肯认港口国对其港口，享有主权（sovereignty）的国际法基本原则。就此点而言，PSM协议的主旨系在藉由各港口国的担负起其法律义务，达到预防、制止和消除IUU捕鱼行为的目标。从而，港口国对于PSM协议的参与、接受、及加入，为本协议是否能成功的基本因素。而港口国是否有能力（capacity）实施并执行本协议所订的义务，以及对于港口国，特别是开发中国家，施行其港口国措施的扶助（assistance），也为本协议能否达到其目标的重要因素。
SM协议的内容，在订定港口国措施的最低标准（minimum standards）。其意为PSM协议中的规定，不妨碍各港口国，或各区域性渔业管理组织，依其主权或权能，发展并订定更严格的港口国措施的权利。相较于其前身的模板纲要所使用的“模板”（model）的概念，PSM协议作为一规定「最低标准」的具法律上拘束力的条约，更进一步地明订各国或各区域中的港口国措施，所不得超越的底线。各国或各区域中的港口国措施，仍将以PSM协议中的规定为范本，但这些各别的规定只得「向上修正」，而失去了「向下修正」的选项。
由于PSM协议所规范的主要对象为港口国，严格说来其规定的措施得透过港口国的主权，以及使用港口的船舶的自愿接受，加以施行，也即，追根究底，其所规定的标准并不需要经过渔船的船旗国的同意，也得施行。此一性质使得捕鱼国家对PSM协议的参与及加入，处于一饶富兴味的立场。从一方面来说，由于港口国掌握远洋渔船船队经营的关键环节，港口国措施对于远洋渔业国的利益，至关重大，捕鱼国家参与PSM协议协商的实质利益，相当重大。另一方面，远洋渔船船队为许多开发中国家港口的主要使用者，其对于当地港口外围产业所带来的商机及经济利益，也不可谓不大。从而实际上在PSM协议的协商过程中，并未出现理论上可能出现的，港口国阵营联合起来，凌驾捕鱼国利益，「单边」主导协商的情况。尽管在许多议题上，多数国家与主要捕鱼国家间的立场，有相当大的歧异，技术咨询大会至今，仍以达成共识为目标，耐心进行协议，以试图涵纳捕鱼国家对PSM协议的支持。
四、PSM协议的重要内容
尽管如前所述，各国就PSM 协议的咨询程序尚在进行之中，但由两次的技术咨询会议来看，其基本的纲目与重要的内容已蔚然成形，且各方的立场间的差距也已逐步拉近，惟在某些议题上尚存争议，尚待进一步解决（见下节）。有鉴于港口国措施为近年来渔业管理措施全球性规则与标准的发展的重心，且许多区域性渔业组织正在密切注意在FAO下的国际咨询，一旦在FAO下的咨询完结的后，即将协议制定其各自的区域性港口国措施，此类管理措施的施行，有如箭在弦上，山雨欲来，对于远洋渔业的大国的我国而言，实有必要尽速研究此一协议草案的内容，并应及早准备，以妥为因应即将进一步紧缩的管理制度。为此目的，本文以下将试图指出（identify）PSM协议中目前已然成形的重要内容，并予以简述。
PSM协议的草案共分为十个部分，就实体法而言最重要的为第二至第五部分，依照渔船使用港口的先后阶段，分为港口的进入（第二部分）、港口的使用（第三部分）、港口检查及后续作为（第四部分）、以及船旗国的角色（第五部分）。
第二部分的重要内容有下列几项：港口国有指定并公布渔船得申请进入进行卸鱼、转载、包装或处理鱼货的港口的义务，并应尽可能确保如此指定并公布的港口有执行PSM协议所订检查的足够能力（第7条）。港口国并应于核准渔船入港的前（并应预留给港口国足够的审查时间），要求各船舶提供PSM协议附件 A所列的信息（第8条）。对于船舶入港的申请，港口国应于其入港前通知船舶其许可与否的决定，船舶入港时并应向港口国有权机关提交核准入港的文件（第 8bis条）。毋庸置疑地，这些要素已见于模板纲要中，但比较其条文，除了用语由“should”改为具拘束力的“shall”以外，另可清楚见到PSM协议草案的规定较范本纲要，更加缜密细致。其原因在于，对于法条，在规定的精密程度上，相较于方针性文件的规定，要求更为严格。从另一角度看，具体规定的细密化也为国际间过去两年，针对此一具法律上拘束力的文件的咨询，对于法制发展的最大贡献。此外，在实务上最值得注意的，是附件A所规定的船舶应提报的信息。现行的附件A系于2008年11月，经过技术咨询的工作小组修订而成，相较于技术咨询开始时所本的专家草案，其项目已由原先的54项，大幅简化为20 项。尽管如此，仍须注意依据附件A的要求，船舶必须巨细縻遗地提供各项相关信息，包括其船东、船长、捕鱼许可、及转载来源船舶等信息。信息提报的要求，有可能将许多作业层面的实情摊在阳光下，若进一步配合信息电子化与信息交换，甚至中央数据库的建立（参见PSM协议草案第15条），将大为便利许多关于船舶或渔获的资料查核，进一步使得IUU捕鱼行为无所遁形。
草案的第三部分系规制港口的使用，可谓为PSM协议的重心。首先应辨明的是，PSM协议所课予港口国者，系拒绝对涉及IUU捕鱼行为及其它违规行为（后详）的船舶使用港口（特定情形下含港口服务）的义务，而非禁止其入港的义务。关于是否应课予港口国禁止IUU渔船入港的义务，政策上尚有争议，为此协议下待决议题的一（见草案第8tris条）。而对于港口国拒绝IUU渔船使用港口的义务，系规定在草案第9条。对于第9条，应注意的有下列几点：
首先，对于构成第9条所规定的要件的船舶，港口国有义务拒绝其使用港口进行卸鱼、转载、包装或处理鱼货。其立意主要在于把守港口国此一鱼货流入市场的关卡，以阻绝IUU捕鱼行为的经济命脉。于特定情形下，港口国并应拒绝对于该等船舶提供类如加油与补给等其它港口服务，但不得拒绝对于船舶的安全及船员的安全、健康与福利至关重要的港口服务。
其次，依据第9条，港口国应拒绝下列船舶使用港口：(1)依据RFMO的规则与程序被列入其IUU船舶名单的船舶（第9(2)条）；(2)未经有效许可进行捕鱼或捕鱼相关活动的船舶（第9(3)条），除非船旗国确认该等船舶的渔获系依相关规定所捕获（第9（3bis）条）。
第三，在下列情形下，除非另有反证，港口国应（或得）拒绝船舶使用港口：(1)于RFMO管理水域捕鱼，但其船旗国并非有权RMFO的会员或合作非会员，或另行同意适用RFMO所制定的养护与管理措施（第9(1)(A)条）；(2)经检附证据提报于RFMO为从事IUU渔捞活动的船舶（第 9(1)(B)条）；(3)经指认为于相关水域或对相关鱼种，参与或支持从事不受规范（unregulated）的渔捞活动的船舶，且其渔捞活动系未依国际法上养护保育海洋生物资源的责任所进行者（第9(1)(C)条）。此一规定系应用前述国际上对于遏止IUU捕鱼活动所实行的举证责任的倒置此一法律机制，推定满足前开三项要件的船舶系从事IUU捕鱼活动，但得由该船舶方举反证证明其渔获系依据相关养护管理措施所捕获者，以排除本条的适用。
第四部分所规定的港口检查及后续作为，为PSM协议草案的另一个重心。就此部分有以下几点应特别注意。首先，对于港口国检查的广泛程度而言，PSM协议未作硬性规定，仅言及缔约国应致力检查一定数目的船舶以达能获致本协议目标的年度检查水平； 各缔约国并应依适当情形透过RFMO、FAO或以其它方法对最低检查水平做成协议（第11条）。第12条对于港口国进行检查的行为，其应遵循的程序、权限行使的方式、以及船长与船旗国应行配合的事项以及其权利，作了相当仔细的规定；附件B中并就港口国检查的深度，也即其检查时应予检查的项目与调阅的文件，有详尽的规定。相较于范本纲要中的规定，此处再次展现出PSM协议对于港口国权力行使规范的细致化。港口国执行检查后的后续作为，为此部分的另一重点。简言之，港口国应将其每次检查的结果，依附件C的格式，成报告（第13条），并应依适当情况将其报告送交船舶的船旗国、其它相关国家、RFMO与FAO（第 14条）。若于检查时发现明显的理由相信受检船舶涉及IUU捕鱼或捕鱼相关活动，除立即通知船旗国外，港口国应禁止该等船舶使用其港口进行卸鱼、转载、包装或处理鱼货，并应拒绝对该等船舶提供加油、补给、维修、与进坞上架（drydocking）等港口服务（第17条(1) & (2)）。令人玩味的是第17条(3)，其规定港口国于检查后发现IUU捕鱼行为，得于四种情况（分别为依其国内法规、经船旗国同意或要求、对于无国籍船舶、以及为施行依据RFMO或其它国际协议所作成的决定）下，对于涉及的船舶采取第17条(1)&(2)所规定以外的额外措施。这里所谓的额外措施究竟为何，是否开启港口国对于外国船舶管辖权的另一基础，值得更进一步研究。
第五部分于第21条的单一条文中，规定了船旗国在PSM协议下的责任。基本上其概念为船旗国负有与港口国合作的义务，其细项包括于有明显的理由相信旗下船舶涉及IUU捕鱼或捕鱼相关活动时，负有请求港口国进行检查的义务；鼓励旗下船舶使用依据本协议的规定行事国家的港口从事卸鱼等活动的义务；于收到港口国检查报告指出明显理由相信旗下船舶涉及IUU捕鱼或捕鱼相关活动时，对该等船舶进行调查与执法的行动的义务，并应将其结果依情况回报港口国、其它相关国家、RFMO与FAO。船旗国并应确保其对旗下船舶为预防、制止和消除IUU捕鱼所采取的措施，应至少与港口国依本协定所实行者具同等有效性。
五、待决议题
如前所述，各国就PSM协议所进行的咨询，固然已取得一定的成果，但该过程尚未终止。在本文的末节，值得略为提及那些延缓咨询进程的难解议题。其中最重大者，当属有关「捕鱼相关活动」（fishing related activities）的定义问题（见第1(D)条）。此乃肇因于PSM协议多处试图将其打击面扩及与IUU捕鱼活动有所联结的相关活动，因而影响到与渔船作业有所关联的船舶，例如运搬船甚至载运鱼货的商船，进出及使用港口的自由。对此，大会采取美国的建议，于第3条中增加一项例外规定，以排除本协议的规定对载运先前已经入港的鱼货的商船的适用。此一排除规定是否能平息主要捕鱼国家的关切，尚待观察。此外，前已述及，对于PSM协议中是否应加入港口国禁止 IUU渔船入港的义务，或将此议题交由各港口国依其主权自行决定，各国间尚未作成最终的政策决定（参见第8tris 条）。最后，对于PSM协议的法律地位，究竟应独立于FAO的架构的外，或者置于FAO宪章第XIV条以下，仍有待各国的共识。若政策决定上支持前一方向，则PSM协议有可能能够容纳我国以渔捕实体的身份加入。
六、结语
尽管各国就PSM 协议的咨询过程，由于以上及其它未能逐一提及的复杂因素，较原先的预期花费了较长的时间，但实际上这些时间与精力的付出，除了拉近各方原先歧异的立场以外，于制度的发展上，也已取得相当的成果。正如本文所试图呈现的，港口国措施此一预防、制止和消除IUU捕鱼的机制，由原先简单扼要的概念式陈述，逐步发展，而于现阶段就PSM协议的咨询中，更臻成熟。由此来看，吾人有理由相信，此协定走完协商的阶段，获实行为一具法律上拘束力的文件，只是时间的问题。而各国各自或于各区域性渔业管理组织中，以PSM协议所订的“最低国际标准”为基础，进一步实行与实施港口国措施，也为势所必然。我国如何妥为因应此一法制上的发展，实属刻不容缓。